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村集体经济发展须着力解决五大问题

录入:中国农村经营管理 | 作者:唐安来 刘国昕 郑远禄 | 日期:2019-02-01 10:09:43 | 浏览 122

村集体经济发展须着力解决五大问题

——基于豫渝两地考察

唐安来 刘国昕 郑远禄


为学习河南省发展农村集体经济和重庆市推动农村土地流转的做法经验,9月底,省农业厅调研组赴河南省漯河市、重庆市綦江区进行了深入调研。调研组先后来到漯河市临颍县及南街村、胡桥村,綦江区农博园、现代农业示范基地等一线,通过听取介绍、现场观摩、访谈交流,与省市县乡村各级干部群众广泛接触,坐而论道宏观切磋,俯下身子微观解剖,切实做到了“调”有所得,“研”有所获。

基本情况

(一)河南省漯河市发展农村集体经济情况

漯河市是典型的内陆平原农业市,总面积2617平方公里,总人口280万人。近年来,漯河市全面推行村级集体经济“双增”(增加村级集体经济收入、增强村级党组织发展活力)行动。截至目前,漯河市村级集体收入超亿元的村9个;436个村集体收入突破5万元,实现“消薄”;844个行政村集体经济实现“清零”,占行政村总数的67%,已成为河南省推进农村集体经济发展的排头兵,其主要做法为:

一是坚持高位推动。该市坚持把发展村级集体经济作为实施乡村振兴战略、落实脱贫攻坚任务的重要抓手,科学谋划,统一部署,扎实推进。市委市政府主要领导亲自抓,分管领导具体抓,市委组织部等单位通力协作,合力推动。先后出台多个政策文件,明确县(区)委书记为第一责任人,切实做到“一把手”亲自抓、带头抓、全力抓。

二是坚持政策牵动。制定《漯河市扶持发展村级集体经济资金使用管理办法(试行)》,市财政投入1000万元,各县区每年安排不少于500万元,专项用于扶持发展村级集体经济。目前,已对首批5个村有集体经济收入的试点乡镇各奖补60万元;第二批共31个乡镇年底要“清零”“消薄”,占全市乡镇总数的63%。同时,深入推进农村集体产权制度改革,全面开展农村集体资产清产核资和集体经济组织成员身份确认工作;不断强化人才支持,通过强化培训提高基层干部业务能力,整合农业、科技、农科院等部门专家人才资源,成立了“农村人才服务千人团”,为农村集体选项目、送技术、送服务,推动村级集体经济发展。

三是坚持试点带动。该市临颍县被确定为扶持村级集体经济发展试点县后,县财政投入1000万元设立扶持村级集体经济发展专项基金,大胆探索,通过建设村级集体经济工业园等举措因地制宜探索集体经济发展路子,形成了模式多样、竞相发展的格局,全县村级集体经济收入大幅增加,村级集体固定资产超亿元的村6个,年集体收入超1000万元的村8个,起到了良好的示范带动作用。

四是坚持统筹联动。漯河市委常委会、市委深改办定期听取村级集体经济发展情况汇报,分析解决问题,研究下步工作,推动工作任务和责任落到实处。临颍县围绕粮食加工、小辣椒、绿化苗木、休闲食品等主导产业,组建了5个省级产业化联合体,辐射带动乡镇、村发展壮大集体经济。郾城区商桥镇实施村级集体经济整镇制推进工作,借助区商务局、供销社电商资源,与漯河亿峰商贸公司合作组建股份制公司,全镇22个村以股份合作社形式入股分红,抱团发展。

(二)重庆市綦江区推动农村土地流转情况

綦江区集大农村、大山区、大矿区于一体,总面积2747平方公里、总人口122万人,其中山地占比67.6%、丘陵占比32.4%,农村耕地128.2万亩、农业人口62.3万人,有着发展山地现代农业的天然优势。近年来,綦江区委、区政府紧紧围绕“处理好农民和土地的关系”这一主线,一方面吸引社会资本和城市工商企业到农村承接、承租土地,单独兴办或与农民联办农业企业或组织并提供贷款贴息,扩大农村土地市场需求;另一方面,建立土地流转交易机构,不断完善服务体系,规范合同、备案、仲裁,注重风险防范,增加农民收入,维护农民利益。

一是规范备案。实行工商资本租赁农地分级备案制度,累计租赁农地50亩以上的,由街镇进行备案;累计租赁农地200亩以上的,由街镇备案后报区农委备案;累计租赁农地1000亩以上的,由区委报市农委备案 。

二是规范合同。全区依照“六个统一”(即统一合同文本、统一流转方式、统一流转期限、统一面积口径、统一谷物结算、统一申请备案)要求,修订完善土地流转合同,制定统一格式的合同文本,严格规范土地流转行为。凡发现签订合同不规范或存在不实情况的,督促纠正后再予备案。全区先后督促46家业主纠正流转合同不规范现象。

三是规范仲裁。加强纠纷调解仲裁体系建设,设立包括农民代表参加的綦江区农村土地承包仲裁委员会,并将调解仲裁工作经费纳入财政预算,强化农村土地承包矛盾纠纷的调处和仲裁,切实做到依法依规,保护纠纷当事人特别是农民弱势群体的切身利益。

四是建立风险保障制度。采取缴纳风险保证金或购买履约保证保险的方法,进一步加强农村土地流转的风险防控,确保农民利益不受损。綦江区从2017年开始,由区农委协调,中国人民财产保险股份有限公司綦江支公司设立“农村土地经营权流转履约保证保险”,由流入方按年租金的3%交纳保费(其中区财政补助1.5%),每亩保额上限1200元。

经验启示

发挥群众首创精神,突出实践创新是农村改革的动力源泉。基层干部群众是历史的创造者,唯有发挥、调动这部分人的积极性,尊重他们的首创精神,才能推动农村改革不断深化,造福人民、造福社会。如河南省临颖县采取“一企带一村”“强村带弱村”结对共建方式,助推全县弱村集体经济发展。实施 “一村一策”工程,探索出农工贸一体化集团发展、城中村集体改造发展、土地集中集约发展高效农业、土地整治增加耕地、“飞地经济”租赁增收、服务产业增收、入股合作发展、参股工商企业等十余种不同模式,极大地激活了农村集体资源要素,释放了巨大发展活力。重庆市綦江区推进农业项目财政补助资金股权化改革,在不改变资金使用性质和用途的前提下,将各类涉农补助资金量化为所涉村集体和农民股份,在企、民之间建起有效的利益联结机制,有效撬动了村级集体资金、农民分散资金、各类经营主体资金参与农村发展。

立足市场化导向,强化政策扶持是农村改革的重要基础。河南、重庆在推进村级集体经济发展和农村土地流转工作中,始终坚持市场化导向,围绕农业发展的人、地和财这三个最基本要素,出台一系列扶持政策,合理引导资源要素合理配置。在人的要素方面,河南省临颖县实施村级“头雁培育工程”,通过专题培训、季度考核、表彰激励等措施,锤炼打造一支有理想信念和奉献精神、有经济头脑和致富本领、有良好品行和公道之心的“三强”带头人,引领村级集体经济发展。在土地要素方面,重庆市綦江区积极探索开展土地托管服务,鼓励农户将闲置土地托管给村集体、种植大户、社会化服务组织,获取土地收益;开展土地入股合作,鼓励农户将闲置土地入股村集体、农民合作社、农业企业,获取股份红利。在财的要素方面,河南省临颖县财政投入1000万元设立扶持村级集体经济发展专项基金,用于解决项目建设缺少启动资金问题。

坚持以人民为中心,切实保障农民利益是农村改革的关键所在。河南省把大力发展壮大村级集体经济作为引领带动农民增收致富的重要途径,充分利用集体各类资产,积极开展集体内部股份合作经营、集体参股企业或投资有价证券、集体自身实行统一经营探索,实现了集体资产保值增值,农民组织起来、资源整合起来、产业发展起来,让农民享受农村集体经济发展带来的实实在在的收益。重庆市江津区探索开展农村土地流转履约保证保险,为20家企业流转的1.17万亩土地,提供1042万元土地流转履约风险保障,惠及农户5000余户。

对策建议

以创设村级集体经济发展指导员为牵引,解决“人”的问题。一是鼓励市、县退居二线机关事业单位工作人员和退休人员返回出生地,担任村级集体经济发展指导员。充分发挥这部分人既有丰富工作经验又熟悉本乡本土,眼界相对开阔,市场意识、经营意识等较强的优势,经过统一培训后,可由组织部门颁发聘书,明确责任,担任家乡(出生地)村级集体经济发展指导员。二是在从村级班子中考录乡镇事业编和选拔乡镇班子成员时,把所在村集体经济发展情况列为资格条件;鼓励探索村级集体经济组织负责人报酬与村集体经济发展情况挂钩,实行奖励金、股权激励机制;改进考核考评机制,将发展村级集体经济纳入基层政府、村级组织目标考核内容。

以财政涉农扶持资金股权化改革为驱动,解决“钱”的问题。一是在不改变资金使用性质及用途的前提下,将农业、水利、林业、交通、国土、供销、扶贫等部门补助给农业企业、农民合作社等新型农业经营主体的发展类、扶持类财政资金,单个项目资金达到一定金额的(具体金额标准由市、县制定,原则上50万元以上),必须量化一定比例(原则上为10%-30%)作为项目所在地农民和集体经济组织持股,每年享有固定分红。一定年限(一般为5年)后,经村集体同意,新型农业经营主体可赎回股权或继续按比例分红。先选择30%左右县(市、区)开展试点,条件成熟后全面推开。二是各级财政设立扶持农村集体经济发展资金,其中省级财政每年不少于2亿元,采取以奖代补方式,用于扶持200个左右村集体发展集体经济。

以推进统分结合的土地股份合作为主导,解决“地”的问题。一是在尊重农民意愿和保障农民利益的前提下,农民将承包地作价入股组建经济合作社,由经济合作社统一经营或出租、入股企业,农民除领取保底租金外,还可以按照土地面积获得分红,村组则从中获取一定的服务费。如此,既增强了集体统的功能,也增加了农民和村集体收入,降低了交易成本,实现了规模经营,也有利于促进农业结构调整。二是选择部分县(市、区)开展土地流转保险试点,政府主导,农业、财政部门牵头,由流入方按年租金的3%交纳保费(财政补助1.5%),有效防范农村土地流转过程中租金逾期兑付、非农化等风险;积极探索颁发农业设施权属证明和农业设施用地备案制度,解决新型农业经营主体和村集体贷款抵押物问题。

以县域统筹发展“飞地经济”为助力,解决“联”的问题。一是由县级统领,规划统一,要素统筹,集中在县城、经济开发区、园区、集镇等地建设经济实体,如农业产业园、专业市场、商业门面、标准厂房、仓储中心、停车场等,建成后产权归村集体所有,由乡镇统一管理或聘请专业机构管理,经营收益权归村集体,通过物业租赁方式增加集体收入,拓展村集体经济发展空间。二是强化区域协作帮扶、企业结对帮扶、村级共建帮扶,组织开展组团式对口协作帮扶,其中全省财政收入前10位县(市、区)对口帮扶财政收入后10位县(市、区)发展村级集体经济,原则上每年每县帮扶资金不少于500万元;全省遴选100家工业企业帮扶“空壳村”,每年资金不少于10万元;倡导县域范围内强村和弱村共建,让弱村变强,强村更强。

以夯实县级党委政府主体责任为保障,解决“推”的问题。一是明确县(市、区)党委书记作为农村集体经济发展第一责任人,县级党政主要领导每年至少联系一个经济薄弱村。把发展村级集体经济工作列入各级党组织书记党建工作任务清单和基层党建工作述职内容,列入县、乡经济社会发展和党的建设情况巡查和基层党建巡察内容,列入县、乡领导班子考核内容,作为评价领导班子和党政主要负责同志考核等次的重要依据。二是加快推进农村集体资产清产核资,摸清家底,完善监管制度,推进农村集体产权制度改革,激发农民参与集体经济发展的积极性。全面减轻村级组织负担,严控村级债务,让基层组织有精力、有动力、有财力发展集体经济。

(作者单位:江西省农业农村厅)

村集体经济发展须着力解决五大问题

——基于豫渝两地考察

唐安来 刘国昕 郑远禄


为学习河南省发展农村集体经济和重庆市推动农村土地流转的做法经验,9月底,省农业厅调研组赴河南省漯河市、重庆市綦江区进行了深入调研。调研组先后来到漯河市临颍县及南街村、胡桥村,綦江区农博园、现代农业示范基地等一线,通过听取介绍、现场观摩、访谈交流,与省市县乡村各级干部群众广泛接触,坐而论道宏观切磋,俯下身子微观解剖,切实做到了“调”有所得,“研”有所获。

基本情况

(一)河南省漯河市发展农村集体经济情况

漯河市是典型的内陆平原农业市,总面积2617平方公里,总人口280万人。近年来,漯河市全面推行村级集体经济“双增”(增加村级集体经济收入、增强村级党组织发展活力)行动。截至目前,漯河市村级集体收入超亿元的村9个;436个村集体收入突破5万元,实现“消薄”;844个行政村集体经济实现“清零”,占行政村总数的67%,已成为河南省推进农村集体经济发展的排头兵,其主要做法为:

一是坚持高位推动。该市坚持把发展村级集体经济作为实施乡村振兴战略、落实脱贫攻坚任务的重要抓手,科学谋划,统一部署,扎实推进。市委市政府主要领导亲自抓,分管领导具体抓,市委组织部等单位通力协作,合力推动。先后出台多个政策文件,明确县(区)委书记为第一责任人,切实做到“一把手”亲自抓、带头抓、全力抓。

二是坚持政策牵动。制定《漯河市扶持发展村级集体经济资金使用管理办法(试行)》,市财政投入1000万元,各县区每年安排不少于500万元,专项用于扶持发展村级集体经济。目前,已对首批5个村有集体经济收入的试点乡镇各奖补60万元;第二批共31个乡镇年底要“清零”“消薄”,占全市乡镇总数的63%。同时,深入推进农村集体产权制度改革,全面开展农村集体资产清产核资和集体经济组织成员身份确认工作;不断强化人才支持,通过强化培训提高基层干部业务能力,整合农业、科技、农科院等部门专家人才资源,成立了“农村人才服务千人团”,为农村集体选项目、送技术、送服务,推动村级集体经济发展。

三是坚持试点带动。该市临颍县被确定为扶持村级集体经济发展试点县后,县财政投入1000万元设立扶持村级集体经济发展专项基金,大胆探索,通过建设村级集体经济工业园等举措因地制宜探索集体经济发展路子,形成了模式多样、竞相发展的格局,全县村级集体经济收入大幅增加,村级集体固定资产超亿元的村6个,年集体收入超1000万元的村8个,起到了良好的示范带动作用。

四是坚持统筹联动。漯河市委常委会、市委深改办定期听取村级集体经济发展情况汇报,分析解决问题,研究下步工作,推动工作任务和责任落到实处。临颍县围绕粮食加工、小辣椒、绿化苗木、休闲食品等主导产业,组建了5个省级产业化联合体,辐射带动乡镇、村发展壮大集体经济。郾城区商桥镇实施村级集体经济整镇制推进工作,借助区商务局、供销社电商资源,与漯河亿峰商贸公司合作组建股份制公司,全镇22个村以股份合作社形式入股分红,抱团发展。

(二)重庆市綦江区推动农村土地流转情况

綦江区集大农村、大山区、大矿区于一体,总面积2747平方公里、总人口122万人,其中山地占比67.6%、丘陵占比32.4%,农村耕地128.2万亩、农业人口62.3万人,有着发展山地现代农业的天然优势。近年来,綦江区委、区政府紧紧围绕“处理好农民和土地的关系”这一主线,一方面吸引社会资本和城市工商企业到农村承接、承租土地,单独兴办或与农民联办农业企业或组织并提供贷款贴息,扩大农村土地市场需求;另一方面,建立土地流转交易机构,不断完善服务体系,规范合同、备案、仲裁,注重风险防范,增加农民收入,维护农民利益。

一是规范备案。实行工商资本租赁农地分级备案制度,累计租赁农地50亩以上的,由街镇进行备案;累计租赁农地200亩以上的,由街镇备案后报区农委备案;累计租赁农地1000亩以上的,由区委报市农委备案 。

二是规范合同。全区依照“六个统一”(即统一合同文本、统一流转方式、统一流转期限、统一面积口径、统一谷物结算、统一申请备案)要求,修订完善土地流转合同,制定统一格式的合同文本,严格规范土地流转行为。凡发现签订合同不规范或存在不实情况的,督促纠正后再予备案。全区先后督促46家业主纠正流转合同不规范现象。

三是规范仲裁。加强纠纷调解仲裁体系建设,设立包括农民代表参加的綦江区农村土地承包仲裁委员会,并将调解仲裁工作经费纳入财政预算,强化农村土地承包矛盾纠纷的调处和仲裁,切实做到依法依规,保护纠纷当事人特别是农民弱势群体的切身利益。

四是建立风险保障制度。采取缴纳风险保证金或购买履约保证保险的方法,进一步加强农村土地流转的风险防控,确保农民利益不受损。綦江区从2017年开始,由区农委协调,中国人民财产保险股份有限公司綦江支公司设立“农村土地经营权流转履约保证保险”,由流入方按年租金的3%交纳保费(其中区财政补助1.5%),每亩保额上限1200元。

经验启示

发挥群众首创精神,突出实践创新是农村改革的动力源泉。基层干部群众是历史的创造者,唯有发挥、调动这部分人的积极性,尊重他们的首创精神,才能推动农村改革不断深化,造福人民、造福社会。如河南省临颖县采取“一企带一村”“强村带弱村”结对共建方式,助推全县弱村集体经济发展。实施 “一村一策”工程,探索出农工贸一体化集团发展、城中村集体改造发展、土地集中集约发展高效农业、土地整治增加耕地、“飞地经济”租赁增收、服务产业增收、入股合作发展、参股工商企业等十余种不同模式,极大地激活了农村集体资源要素,释放了巨大发展活力。重庆市綦江区推进农业项目财政补助资金股权化改革,在不改变资金使用性质和用途的前提下,将各类涉农补助资金量化为所涉村集体和农民股份,在企、民之间建起有效的利益联结机制,有效撬动了村级集体资金、农民分散资金、各类经营主体资金参与农村发展。

立足市场化导向,强化政策扶持是农村改革的重要基础。河南、重庆在推进村级集体经济发展和农村土地流转工作中,始终坚持市场化导向,围绕农业发展的人、地和财这三个最基本要素,出台一系列扶持政策,合理引导资源要素合理配置。在人的要素方面,河南省临颖县实施村级“头雁培育工程”,通过专题培训、季度考核、表彰激励等措施,锤炼打造一支有理想信念和奉献精神、有经济头脑和致富本领、有良好品行和公道之心的“三强”带头人,引领村级集体经济发展。在土地要素方面,重庆市綦江区积极探索开展土地托管服务,鼓励农户将闲置土地托管给村集体、种植大户、社会化服务组织,获取土地收益;开展土地入股合作,鼓励农户将闲置土地入股村集体、农民合作社、农业企业,获取股份红利。在财的要素方面,河南省临颖县财政投入1000万元设立扶持村级集体经济发展专项基金,用于解决项目建设缺少启动资金问题。

坚持以人民为中心,切实保障农民利益是农村改革的关键所在。河南省把大力发展壮大村级集体经济作为引领带动农民增收致富的重要途径,充分利用集体各类资产,积极开展集体内部股份合作经营、集体参股企业或投资有价证券、集体自身实行统一经营探索,实现了集体资产保值增值,农民组织起来、资源整合起来、产业发展起来,让农民享受农村集体经济发展带来的实实在在的收益。重庆市江津区探索开展农村土地流转履约保证保险,为20家企业流转的1.17万亩土地,提供1042万元土地流转履约风险保障,惠及农户5000余户。

对策建议

以创设村级集体经济发展指导员为牵引,解决“人”的问题。一是鼓励市、县退居二线机关事业单位工作人员和退休人员返回出生地,担任村级集体经济发展指导员。充分发挥这部分人既有丰富工作经验又熟悉本乡本土,眼界相对开阔,市场意识、经营意识等较强的优势,经过统一培训后,可由组织部门颁发聘书,明确责任,担任家乡(出生地)村级集体经济发展指导员。二是在从村级班子中考录乡镇事业编和选拔乡镇班子成员时,把所在村集体经济发展情况列为资格条件;鼓励探索村级集体经济组织负责人报酬与村集体经济发展情况挂钩,实行奖励金、股权激励机制;改进考核考评机制,将发展村级集体经济纳入基层政府、村级组织目标考核内容。

以财政涉农扶持资金股权化改革为驱动,解决“钱”的问题。一是在不改变资金使用性质及用途的前提下,将农业、水利、林业、交通、国土、供销、扶贫等部门补助给农业企业、农民合作社等新型农业经营主体的发展类、扶持类财政资金,单个项目资金达到一定金额的(具体金额标准由市、县制定,原则上50万元以上),必须量化一定比例(原则上为10%-30%)作为项目所在地农民和集体经济组织持股,每年享有固定分红。一定年限(一般为5年)后,经村集体同意,新型农业经营主体可赎回股权或继续按比例分红。先选择30%左右县(市、区)开展试点,条件成熟后全面推开。二是各级财政设立扶持农村集体经济发展资金,其中省级财政每年不少于2亿元,采取以奖代补方式,用于扶持200个左右村集体发展集体经济。

以推进统分结合的土地股份合作为主导,解决“地”的问题。一是在尊重农民意愿和保障农民利益的前提下,农民将承包地作价入股组建经济合作社,由经济合作社统一经营或出租、入股企业,农民除领取保底租金外,还可以按照土地面积获得分红,村组则从中获取一定的服务费。如此,既增强了集体统的功能,也增加了农民和村集体收入,降低了交易成本,实现了规模经营,也有利于促进农业结构调整。二是选择部分县(市、区)开展土地流转保险试点,政府主导,农业、财政部门牵头,由流入方按年租金的3%交纳保费(财政补助1.5%),有效防范农村土地流转过程中租金逾期兑付、非农化等风险;积极探索颁发农业设施权属证明和农业设施用地备案制度,解决新型农业经营主体和村集体贷款抵押物问题。

以县域统筹发展“飞地经济”为助力,解决“联”的问题。一是由县级统领,规划统一,要素统筹,集中在县城、经济开发区、园区、集镇等地建设经济实体,如农业产业园、专业市场、商业门面、标准厂房、仓储中心、停车场等,建成后产权归村集体所有,由乡镇统一管理或聘请专业机构管理,经营收益权归村集体,通过物业租赁方式增加集体收入,拓展村集体经济发展空间。二是强化区域协作帮扶、企业结对帮扶、村级共建帮扶,组织开展组团式对口协作帮扶,其中全省财政收入前10位县(市、区)对口帮扶财政收入后10位县(市、区)发展村级集体经济,原则上每年每县帮扶资金不少于500万元;全省遴选100家工业企业帮扶“空壳村”,每年资金不少于10万元;倡导县域范围内强村和弱村共建,让弱村变强,强村更强。

以夯实县级党委政府主体责任为保障,解决“推”的问题。一是明确县(市、区)党委书记作为农村集体经济发展第一责任人,县级党政主要领导每年至少联系一个经济薄弱村。把发展村级集体经济工作列入各级党组织书记党建工作任务清单和基层党建工作述职内容,列入县、乡经济社会发展和党的建设情况巡查和基层党建巡察内容,列入县、乡领导班子考核内容,作为评价领导班子和党政主要负责同志考核等次的重要依据。二是加快推进农村集体资产清产核资,摸清家底,完善监管制度,推进农村集体产权制度改革,激发农民参与集体经济发展的积极性。全面减轻村级组织负担,严控村级债务,让基层组织有精力、有动力、有财力发展集体经济。

(作者单位:江西省农业农村厅)